Ridicare de cortină: Newport, un summit NATO pentru reasigurarea flancului estic

Summitul NATO de la Newport, găzduit de Țara Galilor în 4-5 septembrie, are toate datele să fie un summit istoric. Presiunea constantă a Rusiei pe flancul estic, revenirea impulsurilor revizioniste ale Moscovei și schimbarea frontierelor prin forță în Europa, destabilizarea graduală a Ucrainei, reașezarea Orientului Mijlociu și a Africii de Nord fixează coordonatele reuniunii. Se așteaptă, așadar, recredibilizarea sistemului de descurajare prevăzut de Articolul 5 și reîntoarcerea Alianței la rutina primilor pași: apărarea teritorială. Dar oare va fi din nou un summit al marilor cuvinte, al conceptelor ambigue (gen „apărare inteligentă“), al sloganurilor fără acoperire („să facem mai mult cu mai puțin“), al reafirmării obiectivelor bugetare de 2% minimale și, cu toate acestea, imposibil de atins și al nesfârșitelor liste de capabilități vitale rostogolite din 1999 până astazi?

Sau poate va fi, în sfârșit, o reuniune cu dinți, cu decizii curajoase, când se anunță pivotul Alianței și reasigurarea flancului estic, inclusiv prin desfășurarea semnificativă de baze și unități NATO, sau elaborarea unor mecanisme de responsabilizare a statelor care nu-și îndeplinesc angajamentele asumate. „Poate a venit timpul ca cei care vor să fie acoperiți de Articolul 5 să fie obligați să plăteasca; iar celor care alocă sub 1% să nu li se mai aplice garanția de apărare colectivă“, după cum sugera Anne Applebaum în Washington Post. În același timp, o dimensiune importantă devine și problematica războiului hibrid, o formulă mixtă, aflată la întrepătrunderea dintre insurgență și componenta convențională și care speculează eșecul statului națiune în Ucraina sau Orientul Mijlociu extins.

Cert este că, din mesajele transmise până acum, deciziile vor respecta coordonatele Actului Fondator NATO-Rusia, în ciuda presiunilor exercitate de baltici si Polonia. Cu alte cuvinte, se vor prefera măsuri simbolice de creștere a vitezei de reacție a Forței de Răspuns a NATO, exerciții de apărare colectivă, desfășurarea de echipamente și provizii în caz de urgență, desemnarea de baze care sa primeasca eventualele forte de reactie rapida, evitandu-se stationarile permanente. Totuși, Bucureștiul a avertizat prin vocea președintelui că, deși sprijină o echilibrare a resurselor militare ale Alianței pe teritoriul UE, totuși nu ar susține „o diminuare a resurselor pentru flancul estic în detrimentul resurselor alocate zonei nordice: țările baltice şi Polonia“. Să fie oare România pregătită să blocheze Consiliul Nord-Atlantic în cazul în care măsurile de reasigurare strategică ar favoriza preponderent flancul nordic? Cel mai probabil Bucurestiul va primi promisiunea unor “vizite” navale in Marea Neagra, deja bugetate prin pachetul de reasigurare anuntat de Obama in timpul discursului de la Varsovia.

Reasigurarea estului

Summitul este prima mare reuniune NATO a șefilor de state și de guverne după lovitura dată statu-quo-ului securității europene de către Rusia prin anexarea Crimeei și în general prin destabilizarea Ucrainei. Se așteaptă ca agenda reasigurării flancului estic, a statelor care în urmă cu 25 de ani se aflau sub umbrela „protectoare“ a Pactului de la Varșovia, să reprezinte miezul reuniunii. Și, totuși, cum se văd prioritățile Alianței în capitalele statelor membre?

În Noua Europă lucrurile sunt cât se poate de limpezi: epoca „sfârșitului istoriei“, a Woodstockului geopolitic, precum și căutarea cu orice preț a relansării relațiilor cu Moscova au luat sfârșit. Rusia a încălcat mai toate principiile fondatoare în care este ancorată securitatea europeană. Până nu demult, principala dezbatere în interiorul Alianței era concentrată pe misiunile defășurate în afara zonei tradiționale acoperită de Tratatul de la Washington – așa-numitele operațiuni out of area (Balcani, Afganistan, Libia, Mediterana). Însă Ucraina în 2014 și Georgia în 2008 au reamintit statelor din Est că vechea cultură strategică a sferelor de influență, a suveranității limitate, a agresiunii difuze și a revizionismului teritorial nu a fost câtuși de puțin exorcizată de mai bine de 20 de ani de consolidare a interdependenței economice între Europa și Rusia. Iată contextul în care se așteaptă revenirea NATO la fundamentele care au consacrat-o în aprilie 1949 ca alianță de apărare colectivă: „ We are back in area. We need to get back in business. Rațiunea de a fi a NATO este de a apăra statele membre și teritoriul lor. Trebuie să luăm măsuri pentru a asigura o prezență NATO pe întreg teritoriul Alianței“, spunea Toomas Hendrik Ilves, președintele Estoniei, într-un editorial publicat în Washington Post, în luna martie. Este un mesaj menit a corecta una dintre marile restanțe istorice ale Alianței, când extinderea s-a făcut pe jumătate, fără a desfășura pe teritoriul noilor state membre infrastructură de apărare colectivă. S-a creat astfel percepția unei securități „divizibile“, detașată de nucleul dur al vechiului NATO și a unor membri de categoria a doua, perpetuând o vulnerabilitate de fond a flancului estic.

Este un sentiment foarte sugestiv descris într-un editorial recent din NYT (“NATO’s Second Class Members”): “statele membre care nu au baze NATO formează garnitura acelora aflate în zona gri a membershipului de mâna a doua. În NATO nu toate statele sunt egale. Statele de categoria întâi –Marea Britanie, Germania, Italia– sunt acelea care vor fi imediat apărate de forțe NATO dacă ar fi atacate. Statele de categoria a doua precum Polonia sau statele baltice vor fi devastate timp de săptămâni sau luni înainte ca forțele NATO să-și facă apariția”, spune Slawomir Sierakowski, director al Institutului de Studii Avansate din Varșovia.

Acum se așteaptă credibilizarea Articolului 5 al Tratatului de la Washington la firul ierbii prin dispersarea de baze și forțe NATO permanente pe flancul estic. Dar asta înseamnă efectiv anularea sau cel puțin regândirea Actului Fondator NATO-Rusia, unde Alianța își asumă îndeplinirea misiunii sale centrale prin alte mijloace decât „staționarea permanentă de forțe substanțiale de luptă pe teritoriul statelor membre“. În trecut, soluția de compromis a fost aceea de întărire a flancului expus prin promisiunea desfășurarii de forțe de reacție rapidă în caz de urgență.

Optica Vechii Europe

Și totuși, aici este marea fisură a momentului: între cei care văd necesară o regândire a Actului Fondator NATO-Rusia (cu predilecție statele din Noua Europă) și cei care preferă să rămână pe coordonatele din 1997, revenind la o formulă de tip business as usual (Vechea Europă). Germania face parte cu certitudine din categoria a doua. Aflată la Riga pe 18 august, Angela Merkel a anunțat faptul că „nu vom avea unități de luptă sta­ționate permanent“ în statele baltice, dar că Alianța își va consolida forțele de reacție rapidă pentru a răspunde în cazul unui scenariu de tip ucrainean. Este o precizare limpede care vine la puțin timp după ce ministrul german de Externe, Frank-Walter Steinmeier, afirmase la Varșovia, în timpul Conferinței anuale a ambasadorilor polonezi, că trebuie să găsim modalități concrete „de a ne exprima solidaritatea, respectând în același timp Actul Fondator NATO-Rusia“. Mai mult, el a ținut să avertizeze direct, în prezența lui Radosław Sikor­ski, că este poziția comună a guvernului german, inclusiv a cancelarului, de a „nu submina în niciun fel Actul Fondator NATO-Rusia, jucându-ne cu cuvintele la viitorul summit din Țara Galilor“.

Nici Marea Britanie nu diferă în datele sale fundamentale de poziția Berlinului. În recenta scrisoare transmisă statelor NATO, David Cameron pledează pentru exerciții colective, ajustate noului mediu de securitate, pentru prepoziționarea de echipamente și provizii, de consolidarea Forței de Răspuns a NATO (NRF). Mai mult, vorbește de infrastructura necesară pentru a menține o prezență robustă în Europa de Est, însă „compatibilă cu Actul Fondator NATO-Rusia“. Cu alte cuvinte se exclude dislocarea permanentă și substanțială de forțe de luptă NATO pe flancul estic.

Pivotul de catifea

Dar cum se poziționează Administrația Obama? În cele din urmă, a alocat un miliard de dolari pentru reasigurarea flancului estic. Și totuși, vorbim doar de un pivot de catifea. Sunt foarte sugestive cuvintele lui Derek Chollet, un înalt reprezentant al Pentagonului, în timpul unei conferințe sub egida Atlantic Council: „Acesta nu este un miliard pentru eternitate. Iar lucrurile în care vrem să investim sunt mai degrabă finite, precum exercițiile sau infrastructura care să permită statelor să găzduiasca trupe prin rotație. Prezența permanentă nu este ceva ce avem în vedere cu acest fond“. Așadar, modelul consacrat înainte de criza ucraineană, acela al desfășurării unor efective reduse, care să nu atragă atenția, precum detașamentul de 11 aviatori americani din Polonia, are toate șansele să continue.

Un lucru rămâne însă cert: „regândirea Actului Fondator NATO-Rusia nu se află încă pe masă“, confirma Chollet la începutul lui iulie. Mai mult, în timpul audierilor din Camera Reprezentanților pentru aprobarea bugetului destinat inițiativei de reasigurare, Bob Work (numărul doi în ierarhia Pentagonului) vorbea doar de o creștere temporară, în regim de rotație, a prezenței terestre, aeriene și maritime a Statelor Unite în Europa.

Doctrina flexibilităţii strategice

Paradigma care foarte probabil va triumfa în cele din urmă este una de compromis – de „flexibilitate strategică“, așa cum este numită pe culoarele cartierului general al NATO –, care exclude staționarea permanentă și este axată mai degrabă pe interoperabilitate, logistică prepoziționată, exerciții și subunități în regim de rotație. Totul pentru a rămâne în limitele Actului Fondator NATO-Rusia și pe coordonatele Conceptului Strategic adoptat la Lisabona în 2010.

În acesta din urmă se vorbește de dezvoltarea și menținerea unor forțe convenționale robuste (inclusiv Forța de Răspuns a NATO) capabile să pună în aplicare responsabilitățile de articol 5, obiectiv completat de o politică flexibilă de antrenamente, exerciții, planuri de contingență, totul pentru reasigurarea vizibilă și ranforsarea în caz de urgență a tuturor aliaților. În esență, reasigurarea expresă a aliaților (inclusiv prin NRF) este o măsură asumată la sugestia Raportului Albright (influențat masiv și de unul dintre arhitecții extinderii Alianței în anii ‘90, Ron Asmus) și care la momentul respectiv s-a inspirat substanțial din optica de securitate a flancului estic (în special cea poloneza și baltică).

În interviul acordat ziarului The Guardian în această saptămână, Secretarul General al NATO confirmă această direcție. Pe de o parte, vorbește de pregătirea “infrastructurii de primire”/de absorbție, de desemnarea bazelor aferente, inclusiv a centrelor de comandă și control la nivelul flancului estic precum și de prepoziționarea de echipamente. Pe de altă parte, a doua componentă ține de mărirea vitezei de reacție a Forței de Răspuns a NATO (a unei avangarde din NRF), de creșterea gradului de alertă operațională în cazul unei urgențe pe flancul estic prin asumarea unui “plan de acțiune pentru pregătire operațională”.

Un aspect se conturează cu certitudine: NATO nu va trimite propriu-zis forțe armate (din Vechea Europă) care să staționeze în bazele din estul Europei. Cu alte cuvinte, modelul prezenței americane de tip “permanent” în Vechea Europă (inițiat după 1945, ajustat în anii ’90 și restructurat recent pe fondul pivotului Asiatic) nu se va aplica și Noii Europe. Principiul pachetului de reasigurare a flancului estic nu este “staționarea permanentă”, ci viteza de răspuns: ”viteza este esența descurajării amenințărilor năprasnice de-a lungul frontierelor NATO”, punctau Rasmussen și Breedlove într-un editorial publicat în Wall Street Journal (“NATO for a Dangerous World”, 17 august).

Și totuși, aici rezidă marea problemă. Viteza, capacitatea politică de a răspunde unui blitzkrieg nu se află printre atuurile Alianței. Confecționarea acordului politic necesar desfășurarii NRF cere timp, mai ales pe o temă tabu ce implică Rusia. Recent, audierea generalului britanic Richard Shirreff (până de curând numărul doi din ierarhia militară a NATO – ca Deputy SACEUR) în Camera Comunelor a expus un adevăr incomod. Alianței i-ar fi imposibil să reacționeze în fața unui desant aeropurtat asupra capitalelor baltice lansat din baze rusești aflate la 40 de minute distanță: „dacă NATO nu are forțe staționate în statele baltice, este foarte puțin probabil ca Alianța să poată răspunde rapid unui atac surpriză. (…) Din perspectivă militară, singurul mod în care poți să garantezi descurajarea este să ai trupe la fața locului. Iar asta presupune o formă de staționare permanentă“. În absența lor, realimentarea credibilă a flancului estic (prin Forța de Răspuns a NATO) ar putea fi pusă sub semnul întrebării și chiar ținută la distanță de către capacitățile „antiacces și interdicție regională“ ale Moscovei.

Nu în ultimul rând, se spune că “diavolul se află în detalii”. Miza este implementarea pachetului de reasigurare pe care NATO îl propune aliaților estici. În cele din urmă, așa cum ne arată memorialistica epocii, flancul estic a mai văzut această dezbatere și înainte, la sfârșitul anilor ‘90, cu rezultate extrem de modeste. Atunci Washingtonul sub SACEUR a promis 2 divizii de ranforsare, dedicate flancului estic și desfășurarea de echipamente pre-poziționate plus infrastructura (upgradarea podurilor, depozitelor de gaz, aeroporturilor) necesară absorbției acestor forțe. Atunci, promisiunile nu au fost onorate, generând criza de încredere post’2008 în garanțiile oferite de umbrela NATO. Oare acum vor fi onorate?

Fisurile colosului euroatlantic

Criza din Ucraina a scos în evidență și problemele structurale cu care se confruntă Alianţa Nord-Atlantică de mai bine de un deceniu.

Soliditatea umbrelei NATO este afectată de diferenţele majore de capacităţi la nivelul statelor membre, de cuantumul bugetelor pentru apărare, de programele naționale necoordonate privind investiţiile şi dezvoltarea forţelor armate și mai ales de procesul greoi și poticnit prin care NATO se mobilizează în fața unei crize. Sunt chestiuni readuse pe tapet de criza din Ucraina şi de strigătul de ajutor al statelor baltice şi Poloniei, în vederea impunerii unor măsuri de reasigurare strategică.

Prăpastia în materie de capacități operaționale este o primă astfel de problemă. În NATO sunt încă state care au în uz sistemele de apărare antirachetă ruseşti sau state care nu pot desfăşura misiuni de poliţie aeriană, sau care au capacităţi reduse de răspuns în cazul unui atac cibernetic de anvergură asupra infrastructurilor critice. În particular, intervenţia din Libia a expus disparităţile foarte serioase în materie de capacități operaționale la nivelul Alianţei. Lipsa de solidaritate a afectat în timp mai toate programele gândite ca remediu. În 1999, la Washington, Consiliul Nord-Atlantic adopta Inițiativa Capacităților de Apărare (DCI), care avea rolul asanării acestor diferenţe și dotarea Alianței cu arme inteligente. Din cauza rezultatelor foarte modeste, programul a fost urmat în 2002 de Angajamentul asupra Capacităților de la Praga (Prague Capabilities Commitment), care viza în mare acelaşi lucru. Se spera că, sub urgența momentului 9/11, aliații vor avea o motivație suplimentară pentru a investi în capacități expediționare. Astăzi, se poartă aceeași dezbatere și se propune un nou shopping list pentru achiziționarea capacităților considerate vitale funcționării în noul mediu de securitate: transport strategic, echipamente de culegere de informații, recunoaștere și supraveghere, precum și muniție inteligentă.

De un succes moderat putem vorbi și în cazul Forței de Răspuns a NATO. La 1 august 2003, NATO lansa, la Brunssum (Olanda), Forţa de Răspuns a NATO bazată pe comandamente integrate de reacţie rapidă care să poată acţiona în timp real în contextul unui spectru extins de ameninţări oriunde pe glob, în conformitate cu deciziile adoptate de Consiliul Nord-Atlantic. Anul trecut, exerciţiul Steadfast Jazz a implicat cel mai mare număr de trupe din statele Alianţei (în jur de 6.000) în simularea unui răspuns în cazul unui atac terestru, aerian, maritim, cibernetic şi cu forţe speciale împotriva unui stat membru. A fost pentru prima dată când Alianța a exersat sub egida NRF un scenariu de apărare colectivă pe teritoriul Noii Europe. Însă participarea și contribuția efectivă în comandamentele NRF rămâne inegală. Împărțirea responsabilităților funcționează doar pe hârtie. Sunt state care poartă pe umerii lor povara funcţionării şi dezvoltării NRF şi altele care se implică modest. Concret, până în prezent, NRF a desfășurat misiuni umanitare (în cutremurul din Pakistan) şi de securizare a spaţiului aerian (Olimpiada de la Atena), iar mobilizarea sa într-o operațiune de Articol 5 depinde doar de consensul politic existent în Consiliul Nord-Atlantic. Cu alte cuvinte, depinde de percepțiile de securitate ale anumitor state membre.

Problema decalajelor consistente în ceea ce priveşte capabilităţile militare ale statelor aliate reprezintă în mod cert una dintre provocările de lungă durată ale Alianţei Nord-Atlantince post-’90. Deşi conceptul de „Apărare Inteligentă“ are rolul de a pune împreună la dispoziţia celorlalți aliați capabilităţi de nişă, oferind șansa fiecărui stat membru de a-și evidenția plusvaloarea și avantajele competitive, ideea este direct afectată de contracţia masivă a bugetelor apărării după criza din 2008. Mai mult, NATO rămâne încă restantă la îndeplinirea angajamentului din 2006 de a aloca un minim de 2% din PIB pentru apărare.

Pe de altă parte, viziunile diferite ale statelor membre NATO în ceea ce priveşte relaţia cu Federaţia Rusă, dar și față de adoptarea unui răspuns ferm la adresa acţiunilor subversive ale Moscovei la graniţa estică a Alianţei arată lipsa de coeziune a organizaţiei. Pe termen mediu, interesele naţionale ale unor state membre pot şubrezi încrederea în solidaritatea Alianţei, iar lipsa unui răspuns ferm asumat la nivelul întregului Consiliu Nord-Atlantic poate reactiva modelul coalițiilor flexibile de state NATO care gândesc la fel, dar care aleg să acționeze în afara structurilor Alianței.

Provocările războiului hybrid

NATO ar face bine să nu caseze lecțiile învățate pe parcursul deceniului conflictului asimetric, în Afganistan.

O amenințare difuză prinde tot mai mult contur la periferia estică a NATO, în estul Ucrainei: noua generație de război a Moscovei, o versiune hibridă, preponderent neconvențională.

În esență, vorbim despre o formă atipică de agresiune, diferită de ceea ce înțelegem în sens tradițional prin invazie teritorială și care se concentrează pe „acțiuni subversive care slăbesc textura unei societăți“ (în formularea lui Robert Kaplan). Sub așa-numita „doctrină Gherasimov“, inspirată în mare parte și de Primăverile Arabe, Kremlinul a ajuns la concluzia că mijloacele nonmilitare (instrumente economice, politice și informaționale în strictă coordonare cu „fermentul revoluționar“ de la firul ierbii hrănit de „omuleții verzi“) sunt mult mai eficiente în atingerea obiectivelor sale strategice decât utilizarea forței convenționale. Rusia pare să investească într-o formă de război care subminează și „paralizează statul, atingându-și obiectivele strategice înainte ca noi să realizăm ce se întâmplă“ declara James Sherr, expert al Chatham House, în cadrul unei audieri în Camera Comunelor.

Pe de altă parte, ceea ce îngrijorează statele membre NATO, mai ales pe cele expuse intimidărilor și presiunilor directe ale Moscovei, este faptul că de obicei această formă de agresiune coordonată de la distanță și implementată de grupuri de insurgenți operează sub pragul tradițional al unei agresiuni care poate activa un răspuns simetric de tipul Articolului 5. „Scopul întregii operațiuni este acela de a rupe integritatea statului îna­inte de a traversa frontiera cu o forță propriu-zis de invazie, generând o situație de Articol 5“, declara recent Chris Donnely, director al centrului londonez Institute for Statecraft.

Și totuși, formatul operațional folosit de Moscova nu reprezintă nici pe departe o surpriză pentru cei care, după atacurile de la 11 septembrie, au intuit coordonatele asimetrice ale noului mediu de securitate: „În Estul Ucrainei vedem o in­sur­gență sofisticată purtând un război hibrid și utilizând sisteme de arme și mijloace de colectare a informațiilor avansate în sprijinul unei campanii de gherilă“, ne-a spus John Nagl, unul dintre autorii doctrinei de contrainsurgență a Statelor Unite. Pentru acesta este doar o tendință naturală, o evoluție dinspre paradigma clasică a conflictului purtat exclusiv între state spre amenințările mixte, hibride, „unde actori nonstatali folosesc armament convențional în sprijinul unor campanii subversive, pentru a îndeplini obiectivele politice“ ale unui alt stat. Nici nu ar fi pentru prima dată. Iranul folosește de mai mulți ani Hezbollahul în acest scop, o grupare care a ajuns în 2006 să se lupte de la egal la egal cu un stat precum Israelul. Pe de altă parte, nici NATO nu este în întregime străin de acest tip de conflict. Dimpotrivă, „pe parcursul ultimilor 10 ani, Alianța a învățat foarte multe despre cum se contracarează o insurgență. În consecință, va trebui să facă tranziția intelectuală pentru a înțelege conflicte care se poartă mult mai aproape de propriile frontiere, si careutilizeaza tehnici de insurgență și arme specifice războiului convențional“.

Iar pentru cei care cred că, uneori, „istoria rimează“, faptul că Rusia apelează la astfel de tehnici nu este deloc o noutate. Este doar un déjà vu din timpul Răz­boiului Rece, când paritatea nucleară obliga superputerile să găsească formule complementare celor convenționale pentru a-și promova interesele. „Rusia încurajează ceea ce numește războaie de eliberare națională, cu alte cuvinte, orice formă de subversiune sau insurgență, executate în așa fel încât să-i îndeplinească obiectivele. (…) Nu este nicio urmă de îndoială că rușii sunt gata să le hrănească și să le exploateze oriunde cred că este în interesul lor să o facă (…) ca mijloace de slăbire a voinței anumitor state care se opun răspândirii comunismului“, scria, în 1970, generalul Frank Kitson, una dintre cele mai importante influențe intelectuale asupra doctrinei britanice pentru desfășurarea „operațiunilor de mică intensitate“.

Ca și atunci, decalajele de prosperitate regională, fisurile centru-periferie, corupția generalizată, tensiunile etnice, ineficiența administrației publice și în general o mașinărie statală putredă, cu instituții găunoase, formează profilul societal ideal pentru noua generație de război a Moscovei. Este o formă de conflict care prosperă pe fondul slăbiciunii și al eșuării guvernării locale, al delegitimizării statului și se hrănește din clivajele fundamentale existente într-o societate.

Intrăm, într-un fel, după cum ne arată ce se întâmplă în Ucraina, dar și tendințele din Africa de Nord sau Orientul Mijlociu, în era „conflictelor societale persistente“ unde „stabilitatea este doar temporară fără buna guvernare“ (Generalul Michael T. Flynn).

PS: Miliardul lui Obama. Defalcat, pachetul american pentru reasigurarea estului arata astfel: 440 de milioane de dolari vor fi folosiți pentru utilizarea în regim de rotație a elementelor unei brigăzi de blindate în Europa, extinderea desfășurărilor navale din Marea Baltică și Marea Neagră și susținerea misiunilor de poliție aeriană. 75 de milioane vor fi alocați unor exerciții militare bilaterale și multilaterale cu aliații și statele partenere, 250 de milioane pentru consolidarea infrastructurii din Europa Centrală și de Est, iar 125 de milioane pentru prepoziționarea de provizii și echipament american. Restul de 35 de milioane vor fi folositi pentru sustinerea Georgiei, Moldovei si a Ucrainei.

Articol de Octavian Manea si Liviu Tatu
 
Articol publicat si in Revista 22